党的领导与社区共治的体制完善
——以服务型政党为视角
党的十八大报告指出:全面提高党的建设科学化水平,需要“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”报告同时指出:在基层党建方面,党要“以服务群众、做群众工作为主要任务,加强基层服务型党组织建设。”报告把服务型政党建设作为基层党建的目标,具有强烈的时代意义和现实针对性。联系到上海实际,如何将服务型政党建设同社区自治结合起来,既是政治民主的需要,也是党在基层执政转型的需要。早在2004年,中共上海市委就出台了针对上海基层民主建设的《关于加强社区党建和社区建设工作的意见》:通过社区建设实体化的途径,“加强对民间服务组织和专业社会工作队伍的培育和管理,增强党领导下的居民自治和社区共治功能,充分调动社会各方面的积极性。”在当下社会管理的背景下,社区共治被赋予了更多的意义和功能,成为社区发展的有效渠道之一。由于我国城市治理的制度设计与路径依赖,党的领导是社区共治无法绕开的机制和保障。以下就党领导下的社区共治进行分析,探讨城市社区治理的实现路径。
一、社区共治的结构性要素
所谓社区共治,就是指执政党、政府、社区自治组织、社区民间组织与其他非政府组织、驻社区的各类企事业单位,以及社区居民等,共同参与社区治理的模式和过程,以实现社区公共产品的合作供给,维持和优化社区秩序,促进社区发展。据此,社区共治的结构性要素及其运作机制有:
第一,多元主体。社区共治的主体包括权力主体和非权力主体两大类,前者主要是执政党、政府,以及驻社区的各类企事业单位;后者主要有居委会、业委会等社区自治组织、社区民间组织与其他非政府组织,以及社区居民等。如果从组织化程度观察,社区共治的主体可以分成两类:一是组织主体,二是原子化的个体主体。显然,社区共治的主体多元化体现了国家向社会授分权的特征,是社会自治与社会民主的趋势。
第二,合作机制。鉴于社区共治是国家向社会放权、向社会授权的模式和治理过程,因此传统治理中的权力主导机制,即具有强制性特征的命令--服从模式不再适合社区共治。由于不同主体的作用空间和资源动员范围与效果不同,各主体间的合作机制是第一位的,沟通方式以合作为基准,社区治理的过程变为共商、共议、共决的过程,国家(执政党、政府)不再是社区治理的唯一主体,主导机制被合作与协商机制所替代。
第三,治理目的。作为一种治理手段,社区共治不是目的,目的是为了促进社区发展。在社会管理的角度,当前社区共治的目的是通过调动多元主体的参与积极性,达到维持和优化秩序的目的。
显然,社区共治是一种特殊的治理模式,既不同于我国传统的政府主导下的社区资源动员与配置的管理体制,也不同于由居委会为主体的社区自治管理体制。一方面,政党、政府、企事业单位、自治组织不是权力关系上的命令与服从关系,而是合作关系;另一方面,社区共治的组织格局不是传统的科层制制约模式,而是关注横向关系的网络治理模式。不同主体就是这一网络的不同节点,它们之间的合作关系直接关系到治理的绩效。由于社区共治不再秉持基于权力的单向沟通,不同节点之间实现了双向互动,最大程度地调动了社区资源,有助于提高治理的绩效。
二、执政党如何服务于社区共治?
党的十八大提出建设“服务型”执政党,那么,如何将“服务”理念贯穿于社区共治的全过程呢?
第一,执政理念上,实现从“权力本位”向“权利本位”的转变。
传统的执政思路是建立在执政党的政治权威基础之上的,即通过党领导政府和社会,以公共权力配置资源的方式,从而实现对社区的控制与管理。这种执政方式比较适合于科层制治理,特别是在职责同构的情况下,“权力本位”的执政模式能够起到提高效率、执行到位、管控有度、检查反馈准确的作用。但是,社区在本质上属于“社会”范畴,同执政党及其领导的政府所属的“国家”范畴不同,所以权力本位的执政方式会在社区遭遇到英雄无用武之地的尴尬。
在党全心全意为人民服务的根本宗旨指导下,“服务型政党”在社区的体现就是坚持“权利本位”,即彰显市民为价值归宿的特征,将党的执政政策指向尊重社区居民的不同诉求和利益关切。随着法制化进程的不断推进,市民的民主和权利意识空前觉醒,党如果仍然坚持权力本位的执政老路,难以适应时代潮流和国情变化。在服务社区的实践中,把“以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准”,并落实到社区共治的实践中,真正做到“常怀敬畏之心、戒惧之意,自觉接受监督”。
第二,党的执政服务需要在宪法和法律的框架下展开。
早在党的十五大报告中,修改后的《党章》首次提出了了“依法治国,建设社会主义法治国家”的内容。这是对《宪法》第五条“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”的回应。至此,党的执政方略逐步完善到“依法执政”同民主执政、科学执政同等的地位,党对国家政权的领导逐步走向科学化、制度化和法律化,党对社会的领导也逐步从行政命令转化为服务主导型的方式。“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”具体到社区的层面,党的领导需要顺应依法执政的潮流,将党的领导放在宪法与法律的框架之下付诸实施。在经验的层面,这也是党经过长期执政后在“人治”与法治、党与法的关系问题上的最终抉择。
党在宪法和法律框架下行动,有三重意义:一是尊重基层自治制度,二是尊重社区自治组织及其行使的权力,三是尊重基层自治的治理规律。根据我国宪法第一百一十一条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”我国《城市居委会组织法》没有对党的领导做出规定,但第十九条规定:“机关、团体、部队、企业事业组织,不参加所在地的居民委员会,但是应当支持所在地的居民委员会的工作。”在民政部的《居委会组织法》(修订稿)的第四条关于居委会与城市基层政府关系的规定里,增加“政府不得干预依法属于社区居民自治范围内的事项”的内容。显然,党在社区共治中的作用发挥应该以此三个尊重为前提,在宪法和法律的框架下活动。
第三,在服务方式上,党要嵌入社区,而不是直接干预社区。
正因为社区不属于“国家”范畴,而属于“社会”范畴,因此党直接介入社区的执政方式往往会带来难以避免的消极后果:一方面,具有公共权力属性的执政党直接介入社区,不甚符合社区治理的规律,会在客观上抑制社区自治与民主的发展;另一方面,党直接介入社区会导致社区自治组织、社区民间组织等不同共治主体过度依赖党组织的情况,难以发挥它们作为社区自治主体的作用,不利于社区共治的落实与展开;再一方面,执政党过多介入社区,既要处理自己并不熟悉的零星琐事,而且还会招致矛盾集中到执政党的后果。因为,这种直接面对原子化市民的执政方式,不但成本巨大,而且还需要执政党处理好所有的可能隐患,但这显然是不现实的,因此不得不面对市民的指责、闹访等矛盾。
在社区层面,党联系群众的方式应该通过“嵌入社区”的途径实现,即以政策激励的方式,借助社区自治组织、社区民间组织、驻社区的企事业单位、群团组织等力量,而不是由党组织直接干预的方式谋民生之利、解民生之忧。同时,间接的“嵌入社区”的执政方式还能够在体察民情、掌握民意,问政于民、问计于民、问需于民方面,得到意想不到的真实信息,有助于消除部分领导干部中存在的形式主义、官僚主义作风。
第四,服务社区民间组织,促进社会管理深入发展。
社区是社会管理的重镇,也是社会管理隐患最为集中的区域。基于社区自治的角度,社区民间组织在自我服务、自我教育、自我管理等方面具有不可替代的作用,它们是社区的“蓄水池”和“调节器”,同其他草根NGO组织一起维系着社区和谐运转。但是,在国去的执政经验中,党往往倾向于组织化管理的方式,要么要求这些民间组织能够像NGO一样找挂靠单位并注册,要么希望能够在这些民间组织中开展党建的方式实现“加强管理”的目的。从组织属性上看,这种执政思路是一种背本逐末的做法,不甚符合社区民间组织的属性及其运作规律,因而党的执政效果并不理想。
对于这些社区民间组织的管理,党的作用是拓展社会管理的空间,充分发挥它们在社区共治中的主体作用。一方面,党要充分信任社区民间组织,给予更多的活动自由和选择自由,特别是对哪些不符合注册条件但又是社区居民自发组织起来的民间组织,要给予更多的政策服务,让原子化的居民能够根据自己所需组织起来,达到活跃社区、活跃自己的目的;另一方面,党要利用政府资源为民间组织提供服务,满足它们在场地、资金、人力资源培训等方面所需;再一方面,引导民间组织朝党期待的方向发展,特别是在社会公德、公民教育、公共精神、社区参与、民主发展等政治社会化领域,党要有政策性的引导,充分发掘民间组织的潜力,拓展它们服务的功能。
三、创新党领导社区共治的管理体制
在社区管理的角度,社区共治包括四个环节的职能:一是领导职能,主要为社区党组织,系按照党章规定建立的组织体系,组织形式根据党员人数的多寡确立,如党委、党总支、支部等。随着区域化党建的不断推进,驻社区单位的党员也被纳入到社区党组织的领导体系之中。二是决策职能,根据社区规模确定使用社区居民大会还是社区代表会议来行使,如听取社居委会的工作报告和驻区职能部门的工作汇报,决定社区的工作计划和预算安排,以及决定社区居委会的人事任免等。三是执行职能,由居委会负责执行社区居民大会或社区代表会议的决定、决议,向社区居民大会或社区代表会议报告工作并向其负责,并接受其监督,具体负责组织社区服务、社区文化、社区卫生、社区环境、社区治安等各项社区服务事业,并为政府职能部门履行某些行政管理职能提供协助。四是咨询职能,由社区议事会行使,成员多为社区单位代表、人大代表、政协委员、知名人士等,为非选举机构,针对社区事务进行协商、议事和咨询,其建议和意见主要供社区决策机构和执行机构参考,但对社区事务没有法定约束力。
但是,在实际的社区管理实践中,这四种职能的地位和意义并不是如此简单。比如,社区居委会与居民大会(或居民代表大会)的关系就非常微妙,由于种种原因,后者往往被淹没在务虚的层面。与此同时,随着居民自治的不断深入和政府机构改革的推进,事务性和服务性工作被推到社区,居委会也无法承接这些繁重的任务,比如政府不断下放的社区公共服务职能就远不是居委会能够承担的,当下试行的社区服务中心在本质上是政府的社会管理职能,是社区共治的内容。据此,本课题提出如下社区共治的体制创新思路,如图示:
说明:虚线表示党在社区共治中的间接领导,而实线则表明不同社区主体之间的职能协作关系。
以下试对社区共治体制做进一步解释:
第一,党的领导体制。
在这个体制中,党的领导位于核心地位,体现了党章规定的社区基层党组织的职能:“领导本地区的工作,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”但是,正如同前文所述,社区共治中的党的领导要在宪法和法律的框架下活动,尊重制度、尊重社区治理其他主体的权利、尊重社区治理的规律,宜采取间接领导的嵌入方式,而不是事无巨细的直接介入方式。因为,《党章》关于党在社区的领导主要局限于党员群体,负责对党员的管理与教育,如果没有有效的介入方式,社区党组织对社区自治事务的领导作用将会面临“法理不足”的尴尬。嵌入式的间接管理利用了法律规定的社区自治制度空间,通过党的精英输送方式把优秀党员派去参加社区选举,以便能够进入社区的决策机构执行机构,依法执掌社区的决策权和执行权;通过派出党员到社区自治的其他组织中去,以制度化的方式体现了执政党对社区自治事务的领导。当然,在社区日常管理和服务中,执政党动员党员个体参与社区事务,也是一种积极的嵌入方式。
第二,政府作用机制及其实现。
在社区共治中,政府主体的作用主要集中于公共服务与社会管理,可以通过“社区服务中心”实现。其中,包括社区公共事务在内,只要涉及居民基本生活的政务受理、办理、出证等事项,均可以在中心办结。必需说明的是,由于社区实行民主自治管理,政府的公共服务和社会管理为社区发展所必需,可以通过委托代理的方式实现。由于政府是国家政权的一部分,执政党与政府的关系处理有制度化的机制保障,这里不再赘述。
第三,社区自治组织及其参与共治的机制。
居委会的自治职能及其实现尽管存在“二政府”的尴尬现实,但作为自治组织,只要回归到维护社会公益、公共服务、表达居民诉求、维护居民利益的轨道,便不难实现自我教育、自我服务、自我管理。因此,党的领导对居委会的领导在当下最紧迫的任务是让政府不断向居委会自治组织让权、授权,从执政党的政治高度规范政府的权力边界,这是保障社区自治的政治前提。
第四,社区咨询与协商合作机制。
社区委员会是上海市探索的一项体制与机制创新。上海市民政局于2006年出台《上海市社区委员会章程》(沪民基发〔2006〕3号),专文规范社区民主参与的原则:“社区委员会在社区(街道)党工委的领导下,对涉及社会性、公益性、群众性的社区事务,进行议事、协商、评议、监督。”在有些地方,这一机制同社区议事会是相似的,但鉴于上海市已经推广社区委员会制度,不宜做替代性的制度创新。党对社区委员会的领导可参照《章程》执行。
第五,社区社会组织机制。
党对社区民间组织的领导应该有创新思维。时下一些基层党组织习惯于以在社区民间组织中建立基层支部作为领导和管理的主要手段,无疑具有必要性,但也不能忽视其局限性。毕竟,民间组织具有特殊的组织结构与行为方式,加强党的领导需要注重适应民间组织的性质、功能和条件,不能简单地把“党建”理解为都要“建党”,应该强调“共治思维”的民主和法治的手段来加强对民间组织的领导:一方面,要更多地依赖法治手段,基层党组织要注重发现民间组织在社区共治中的作用优势与诉求,通过政党政策的方式影响立法和政府行政管理行为,走出单纯依靠组织建党的老路;另一方面,应当依赖民主手段来管理民间组织。民间组织具有自发性、志愿性等特点,与强制精神不相容,应充分发挥“共治”的协商合作潜力,通过合作达到社会治理的目的。