加强社会管理创新 深化城区管理 确保城区运行有序
一、社会管理创新试点立意
加强社会建设、创新社会管理，始终是区委、区政府高度关注、着力探索思考的一项中心工作。“社会管理”，从根本上说是对人的管理和服务，管理是手段、服务是目的；而“创新管理”就是根据客观规律和现代科技发展的态势，在有效继承的前提下对传统的管理进行改进、改革、改善和发展。将城区管理纳入社会管理创新总体工作方案，是我区的特色。在区委提出“社会稳定安全、管理有序高效、城区文明和谐”的社会管理创新目标中，“管理有序高效”是对城区管理的总体要求。长宁区成功创建成为全国文明城区，使长宁城区发展迈上了新的台阶，广大人民群众对城区建设管理和环境品质有了更高的期望值。区第九次党代会也提出要建设精品城区、活力城区和绿色城区，以及实现“五个明显提升”的目标，这是我们在新形势下所面临的新挑战、新要求，加强城区管理有序时不我待。
为此，我们确立了“三个立足”的指导思想，即树立“城区管理”融入“社会管理”的理念，立足巩固文明创建已有成效，实现常态长效，提升环境品质；立足整合市容环境管理队伍，优化体制机制，促进工作效率；立足深化重点区域和路段差别化管理，注重精品精细，提高管理水平。以不断深化网格化与大门责制相结合、优化整合市容环境协管员队伍创新试点项目为主体开展调研，推进“四个有序”，即以充分运用区市政市容管理联席会议工作平台，促进各职能部门间联勤联动，优化公共环境的管理机制，推进城区管理有序；以网格化与大门责制相结合，着力打造重点区域（路段）市容环境亮点工程，推进市容环境有序；以执法流程的科学完善，结合网格化优化发现机制，推进联合执法有序；以加大社会面宣传力度，争取广泛的社会参与度和支持度，推进宣传动员有序。
二、试点做法与成效
自2009年起，长宁区着手推进市容环境大门责制，2010年积极探索大门责制与网格化结合长效管理机制，先后制定下发了《长宁区街道（镇）市容环境沿街面大门责管理办法》、《长宁区街道（镇）市容环境沿街面大门责指导员队伍管理和考核办法》等工作指导意见，并在实践中不断拓展内容、细化标准、畅通流程，在迎办世博、创建全国文明城区期间取得了一定的社会效应。
1、工作做法
（一）搭建联席会议平台，建立长效运行机制。为扎实做好创新试点、推进城区长效管理，按照区委区政府关于加强社会建设和城区管理工作的要求，组建区市政市容管理联席会议，着力推进城区管理水平有效提升。在充分听取多方意见，对应市市政市容管理联席会议及其职能的情况下，形成区市政市容管理联席会议的组织框架及工作职能方案，并报区政府审批。该工作机制将作为社会管理创新综合试点后，城区建设和管理的长效运行机制。
（二）提升商家门责意识，内化自律为自身形象。近两个月来，通过对商家再指导、再宣传，全区8400多家商家自律意识有了一定程度的提升，城区管理部统一定制并发放了30000枚门责员徽章，通过落实门责员统一标识等创新举措，逐步将商家门责意识内化为商家自身形象。在近三个月对各街镇“9+2+X”重点区域（路段）范围内的商家开展暗访抽查，结果显示，商家门责责任告知书和承诺书上墙率由79%上升到86%；商家对门责员职责基本知悉率由72%上升到85%；门责员标识佩戴率由57%上升到65%，并有进一步上升的趋势。在推进沿街商家门责制落实的同时，将门责制拓展至企事业单位、小区物业，及银行、邮局等公共场所，并依托文明西大门平台，加强公共单位支持力度，取得了较好成效。
（三）细化城区管理要素，拓展事（部）件内容。根据差别化管理标准，梳理了网格内事（部）件；探索网格化进小区（售后公房），拟定立案标准，细化网格化小类内涵，补充修正41个小类中22个事（部）件的内涵标准，现已实现网格化监督进小区；推进将地下空间纳入网格化监管，已试点监管75个地下非机动车停车库与部分机动车库，为地下空间安全有序提供保障；推进将沿街面装修“六无”工程纳入网格化与门责制监管范围；就网格对接后的“发现——处置”流程进行优化研究，针对部分可快速处置的事（部）件，加大网格内自查自纠力度，合理降低立案数，促进网格化与大门责结合后综合效应不断显现。
（四）加大城管执法力度，适时实施行政处罚。在协管员加强宣传教育、告知整改的前提下，今年1至5月份，城管执法大队宣传教育18366人次，劝导整改19231次，作出当场处罚（简易程序）648件，罚款103422元；对各类跨门经营、占道设摊、占道堆物、门责违规和“五乱”等市容门责违法行为，立案办理一般程序案件170件，其中市容门责违法行为64件，罚款44022元。经排摸和前期教育，在全区锁定了15户商家作为适时联合执法整治的对象，凸显城管执法威慑力，扩大社会影响面。
2、主要成效
在创新试点过程中，为实现城区管理有序，我们讲大局、细谋划、重执行、抓实效，取得了一定效果，主要体现在以下三个方面：
（一）行政管理效能一定程度上有所提升。一是条块联动得到深化。梳理城区管理网格化监管的事（部）件，对于单一性养护、作业、管理问题由区网格化中心派单给职能部门限时解决，并跟踪查办、督办；对于综合性问题由所在街镇牵头协调、统筹整治。二是差别管理得到细化。以“严禁、严控、控制”为标准，划分重点与一般区域、重点与一般时段，对不同功能区域和地段实施差别化作业和管理标准，将有效资源和队伍力量向重点倾斜，在整体上提升我区市容景观、市政设施、园林绿化、环境卫生、交通管理、城管执法等方面的环境品质和管理水平。三是执法力度得到强化。依据《上海市市容环境卫生管理条例》有关规定，对违反市容环境卫生责任区管理、废弃物管理等六方面43项违法行为实施行政处罚，对于跨门营业、占道堆物等屡教不改的顽症，加大了城管执法力度。
（二）百姓的满意率、支持率和参与率一定程度上有所提升。一是立足民生，结合群众日常生活实际需求，将大门责管理原有的14项内容拓展细化为18大项55小项，把管理、作业、养护、执法标准纳入城市网格化管理体系；二是以人为本，着眼于提升区域环境品质，重点强化网格化中心对市容环境“大门责”的巡查考核，按照“零容忍、全发现、必处置”的要求，实现统一巡查、及时发现、督促部门、快速处置；三是关注民意，通过《巩固文明城区创建成果、提升城区环境品质》调查问卷，对党代表、人大代表、政协委员、社区居民、企业员工和机关干部等不同人群进行调查显示，群众对长宁区城区环境整体水平的满意率为86.7%。
（三）作业管理队伍活力一定程度上有所提升。一是干部队伍方面，通过强化科学发展观实践教育、法制教育等各类学习培训，各层级管理队伍的凝聚力、战斗力不断增强，科学统筹城区发展的意识有了明显提高；二是城管队伍方面，结合城管参公绩效考核办法的形成，加大对队伍执法力量的保证，同时也提高了城管队伍待遇和社会地位，一定程度上提振了城管执法的信心和威慑力；三是协管员队伍方面，通过对市容协管员、门责指导员、网格监督员等一线队伍力量的功能整合，努力激发城区管理活力。
3、难点问题
“十二五”发展规划、市第十次党代会、区第九次党代会等对城区环境品质的高标准、新要求，使我们感到创新社会管理、提升城区管理水平还存在有待进一步突破的难点，主要有以下几个方面。管理考核机制有待进一步完善。已纳入管理范畴的市容考核项目、考核内容和计分方法仍需细化，原有考核标准有待进网格，为绩效考核提供依据。职能部门协作有待进一步加强。城区管理的推进需要工商税务、食药监、公检法司等方方面面的支持与配合。城市管理执法手段有待进一步创新。尤其在《行政强制法》出台的背景下，需突破现有的城市管理行政执法手段和理念。此外，社会宣传发动还有待进一步深化。
三、工作思考
我们深入分析问题、总结经验，充分借鉴世界先进国家和城市在城区管理中好的经验和做法，从中发现，一个宜居有序的城市，与其树立以人为本、服务为先、法治保障、公开公平等先进城市管理理念是分不开的。比如，新加坡为了增加管理合力，成立“花园城市行动委员会”，在拟定政策、综合协调城市园林绿化建设及管理方面发挥了重要作用；比如，悉尼、墨尔本等城市，为了维护城区环境卫生，通过立法禁止在公共场所吸烟、在公共交通工具上饮食等行为。这些给我们创新社会管理有了很大启示。为进一步推进社会管理创新试点工作，围绕城区管理，我们提出以下四个方面“有序”思考建议。
1、推进城区管理有序，在各负其责的基础上，更加注重统筹协调。充分运用区市政市容管理联席会议工作平台，注重顶层设计，优化公共环境的管理机制；各职能部门和单位分工合作、无缝衔接，促进部门间联勤联动，资源优化整合；完善城区管理综合考核评估办法，总结全国文明城区创建后机制，提升城区科学管理理念，如将沿街面“六无”工程、小区内违章违规搭建、各类市政基础设施等日常监管纳入网格化与门责制监管范围，因地制宜，因时而异，促进城区运行日常管理有序、高效。
2、推进市容环境有序，在差别化管理的基础上，更加注重网格作业管理的精细化。综合区域内整体布局、商业规模、市政设施及社会功能等因素，如建立和完善市政道路基础数据库，制定静态交通规划等；注重规划先行，优化商业业态，着力打造“9+2+X”重点区域和重点路段市容环境亮点工程，如市政隔离栏、绿化景观、围墙宣传等布局；按照分类管理标准，加强综合治理，提升网格作业管理的精细化水平，强化以点连线、以点带面，不断拓展精细管理的内涵与覆盖面，继续加快城区长效管理步伐。
3、推进联合执法有序，在依法行政的基础上，更加注重提高执法效能。探索将网格监督立案纳入城管执法依据，加大依法行政的有效性，提高执法的社会威慑力；完善“条块结合、以块为主、上下联动、多方协同”的工作机制，加强联合执法力度，针对执法管理中的疑难杂症，要加大城管执法与各行业管理部门间的工作联动，如工商税务、食药监、公安、科教文卫体等，合力推进执法综合效应的显现。
4、推进宣传动员有序，在商家门责自律的基础上，更加注重争取社会的广泛支持与参与。加强社会面宣传力度，将城区管理融入社会管理中，通过网格化平台、信访受理、媒体参与、舆论监督等途径，畅通市民参与城区管理的渠道，充分激发社会参与与群众热情，营造良好舆论氛围；加大门责指导和巡查力度，不断提升商家履责意识，探索推出星级评定、流动红旗等做法,将其纳入实有商家诚信体系中，并促进商家将其内化为自身形象；注重商家履责情况的考核，加大考核结果的社会公开度，并将考核情况纳入诚信单位、文明单位、窗口评比、专项执法等社会文明建设体系中，不断完善综合评估体系。
城区管理参与社会管理创新，是我区城区管理领域面临的全新课题，时间紧、任务重，使命光荣、责任重大。我们将结合深化完善大门责与网格化相结合，优化整合市容协管员队伍的试点项目进展，以差别化管理为抓手，进一步完善市容环境长效常态管理制度，通过城区管理有序、市容环境有序、联合执法有序、队伍管理有序、宣传动员有序等全方位把控，努力为我区经济社会发展和人民群众生活创造整洁舒适、井然有序、和谐美观的城区环境。