夯实社区民主自治基础的探索与实践

新华街道地处上海西南，长宁区东南部，东起江苏路、兴国路，西至凯旋路，南临淮海西路，北接延安西路。辖区占地面积2.2平方公里，设17个居民委员会，居民2.3万户，实有人口7.09万人，拥有各类住宅小区（弄）196个（其中，商品房69个，售后公房127个），棚户区6个，商务楼32幢，驻区单位2860余家。

党的十七大报告指出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”社区民主自治，是城市居民群众依法直接管理社会基层公共事务的一种民主形式，是社会主义基层民主在城市的广泛实践。夯实基层民主自治基础，要在社区党组织的领导下，按照宪法和法律规定，健全和完善各项自治制度，通过实施民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民的自我管理、自我服务、自我教育，通过各种途径和形式，管理社区各项公共事务，发展社区公益事业。

一、新华街道社区民主自治的现状

（一）建立了比较健全的社区民主自治运行机制。

一是形成了完善的社区民主管理组织体系。街道在17个居民区分别成立了17个居民委员会，下设综合治理、社会发展、社会保障、市容环境、财政五大委员会；在居民区层面，各居委会根据居民区的自身情况，自发组织成立了自治小组及群众团队，如新华居民区成立了8个自治小组，涵盖了小区治安巡逻、车辆管理、纠纷调解、门卫管理、公共保洁、绿地巡检及突发事件应急处置等；梅安居民区成立了心理慰藉志愿者服务队，共同参与社区的管理，另外，902名楼组长也是社区自治的一支主要力量。

二是建立了健全的民主管理制度。各项社区事务民主管理的实施由社区层面的社区代表大会、居委会层面的居民代表大会、各党小组的党员议事会以及 “三会”（听证会、协调会、评议会）制度来保障。在街道层面，每年召开一次社区代表大会，向200名左右社区代表汇报上年度工作总结和下年度工作计划，并接受社区代表的评议，征询他们的意见；在居委会层面，上半年和下半年各召开一次居民代表大会，听取居民的意见；各居委会平均每年召开6次“三会”（听证会、协调会、评议会），坚持事前听证、事中协调、事后评议的原则，对关系居民切身利益的公共事务充分尊重居民的意见。同时，由社区组织居民就社区内的一些事务如社区治安、环境卫生、公共设施、房屋出租等订立公约、建立章程，实现社区的事规则大家定，事情大家管。

（二）形成了完善的居委会日常工作制度。

一是建立联系群众制度。推行分片包块，上门走访的做法，制定了块长走访制度，根据重点对象、驻区单位、一般居民三类走访对象，设立了不同的走访频次要求。对于重点服务对象，每季度需走访关心了解一次；对于辖区内的驻区单位，每季度不少于单位总数的25%，并做到每半年走访一次；对于辖区内的一般居民，每季度不少于总户数的25%，并且每年对辖区内所有居民做到走访全覆盖。同时制作了民情日志薄，针对走访过程中发现的新情况，群众的急、难、愁问题以及居民和驻区单位的建议和需求做以记录，使居委会联系群众、入户走访的社区工作方法制度化、规范化。

二是实行错时工作制度。根据中办发[2010]27号《意见》的要求，居委会制定了错时工作制度，即错时上下班、全日值班、节假日轮休等工作制度，居委会工作时间由8:30—17:00，延长为8:00—19:30，上午提前的半小时和下午延迟的2个半小时由居委会工作人员轮流值班，同时，双休日和节假日均安排值班，建立弹性作息制度，以方便群众办事。

三是严格执行“三会”制度。各居民区在处理社区各项事务时，按照“事前听证、事中协调、事后评议”的流程，严格执行“三会”制度。涉及本社区成员切身利益的近期建设规划项目（市、区重大建设工程项目除外）及本社区社会稳定的事项等，在做出决策前，由居委会组织部分社区成员代表召开听证会，广泛讨论，并提出具体意见；涉及社区成员公共利益的有关矛盾，社区成员间的民事纠纷、利益冲突及当事人请求协商解决的其他矛盾，进行协商解决；对贯彻落实市、区有关社区工作，完成社区工作目标和任务等方面的总体情况，履行社区工作职能，完成相关工作的情况，参与社区共建的情况，其他有关社区建设和管理的专项任务的完成情况，居委会组织社区成员代表对被评议的机构、事件、对象的工作进行考核评议。

（三）形成了发扬民主、公开公正的工作作风。

一是着力推行民主选举，确保人民民主权利的实现。民主选举是基层民主政治建设的前提和基础，也是我国发展社会主义民主的重要表现。人大代表和社区居委会委员实行民主选举是我国社会主义制度下人民当家作主、行使民主权利的重要举措。在历届人大代表换届选举过程中，严格按照民主程序做好选民登记、投票选举等事宜，使居民群众选出能够真正代表自己利益和心声的人民代表。在2009年居委会换届中，就对17个居委会进行了民主直选，各居委会严格按照党章和居委会组织法的规定和程序进行选举，均依法成立了选举委员会，依法通过选举办法，依法产生初步候选人，依法进行投票选举，依法维护了居民的选举权和被选举权，保证了选举的公开、公平、公正，选出了居民群众信任的新一届社区居委会工作者，极大地调动了社区居民参与的积极性。据统计，选民登记人数达45480人，44220名选民参加了选举，参选率达97%。

二是大力推行居务公开，确保各项事务公开、公正。将居民关心的热点、难点问题和涉及居民切身利益的公共事务，如居委会职责任务、成员分工、接待时间、财务收支、低保户的评定及其办理手续、为民服务项目及物业管理服务等事项，及时向居民公开，接受居民监督。同时，在处理关系社区公共事务时，充分听取居民的意见，尽量满足大多数居民的利益。

二、阻碍社区民主自治发展的因素分析

通过调查发现，自2000年社区组织体制改革以来，社区民主自治建设有了长足的进步，但社区民主自治的道路还很长、任务还很艰巨，社区民主自治方面还存在着不少问题，制约着社区建设的发展。主要表现在以下两个方面：

（一）居委会的行政化倾向比较严重。

作为群众性自治组织的社区居民委员会，除了法律明确赋予的协助政府开展部分工作外，其主要职能是开展社区自我管理。但由于目前对政府与社区两者的职能关系尚没明确的规定，各级行政机关、各职能部门，对城市基层的管理几乎都需要通过社区居委会贯彻下去，居委会成了政府的“腿”、行政的“嘴”。 居委会承担了过多的行政性工作，整天忙于应付政府委办的各项事务，如经济普查、人口登记、党建、民政、计生、治安、民调、文体、妇联、工会、青教、环卫、市容整治、征兵、兵役登记、查税等，难以实现自治组织本应负担起的社区服务与管理职能，影响了社区居委会自治功能的发挥。

（二）居民参与社区事务的意识还不够强。

基层群众的民主自治意识的培育还需要有一个过程。当前社区居民的民主参与意识与过去相比虽然有了极大提高，但与民主自治工作所要达到的要求相比还有一些差距。

从参与社区事务的主体来看，主要是社区中的弱势群体、离退休人员和中小学生参与多，中青年相对较少。调查表明，收入、文化程度越高，参与度越低。从居住类型来看，老小区的居民参与、配合社区公共事务的积极性相对较高，集体荣誉感、归属感较强，而新的高档小区居民大多数不愿意参加社区活动，归属感也比较弱。比如在无物业管理小区里，治安、卫生管理费收取的难度大，居民的自觉支持的意识不强，自我教育、自我管理、自我服务的素质有待于提高。

另外，在调查中了解到，居委会委员的任期短也是制约居委会自治功能发挥的因素之一。《城市居民委员会法》第8条规定“居民委员会每届任期三年”。对此，街道和居委会工作人员以及居民都反映“3年任期太短了！第一年熟悉社区环境和居情，第二年真抓实干，第三年刚做出点眉目，见出点成效就要退了。”社区工作者队伍缺乏稳定性，不利于社区管理与服务的持续性与长远性。

三、夯实基层民主自治基础的几点思考

从社区自治的实践来看，基层民主自治的核心问题是如何充分调动居民对社区公共事务的兴趣，提高他们的积极性和参与度。主要从以下几个方面入手：

（一）理顺政府与社区的关系，提高居委会在民主自治中的地位和作用。

一是进一步明确规范居委会自治的性质、地位、管理方式和运作程序，提高对居委会法律地位的认识，合理界定政府与居委会的角色，避免社区居委会变相成为政府的下属机构，单纯地将政府工作职能直接转嫁给居委会，应把政府的角色定位于“教练员”而非“运动员”。

二是进一步落实<<中华人民共和国城市居民委员会组织法>>，全面推进社区居委会选举改革, 实行居民直接选举,明确社区居委会选举权，社区事务决策权，社区财务自主权，对政府部门的评议监督权和不合理摊派的拒绝权等自治权

三是认真落实“权随责走,费随事转”原则，实行“责权利”统一，明确社区和有关职能部门的责权，政府职能部门要做好行政执法和行政管理工作，避免不作为或乱作为，避免社区承担本应由政府部门履行的职责。只有这样，才是推动和实现社区民主自治的关键。

社区居委会作为社区居民自治的组织者、推动者和实践者，要把更多的精力放在办理本社区居民的公共事务和公益事业、开展便民利民的社区服务活动、化解社区居民群众间的矛盾、促进家庭和睦、邻里和谐等方面,更好地发挥其组织群众、服务群众、稳定社会的积极作用。

（二）培育社区自治组织，增强居民的民主参与意识。

社区自治组织是居民行使管理权力和参与民主自治建设的重要形式和力量。目前社区中存在的自治组织形式包括社区成员代表大会、业委会、社区社团团体、志愿者队伍以及居民在小范围内自发成立的形式各异的自治管理组织（如自治小组）等。

一是努力营造民主自治的环境。政府让渡部分管理空间。政府本身不是万能的，许多事单靠政府解决既不现实也没有必要。适当的放权，调动社区居民力量进行自我管理，不仅有利于发挥居民中间的潜在力量，而且也可以减少因政府做得不好所招致的居民群众的积怨。政府在社区建设中要退出不该管的、也管不好的居民生活领域，让居民自己管理自己的事情，给予社区自治组织足够的发展空间。

二是大力培育社区自治组织的发展。注重挖掘、扶持草根领袖，要重视并善于利用他们在带动居民参与社区事务中的有效作用，使他们在原有的群众基础上成立自治组织，让居民养成自我管理、自我教育、自我服务的一种习惯。社区自治组织的建立要遵循“社区自治、议行分设”的原则，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，发挥他们作为决策机构、议事机构、自治主体机构的作用。

三是充分发挥社区自治组织的作用。重视发挥社区成员代表大会的作用，认真听取和尊重代表的意见和建议，坚持重大问题由社区成员代表大会决策的有效机制；同时，建立社区成员代表大会代表组长联席会制度，成员由社区成员代表大会各代表组长、社区居民委员会相关委员组成，在社区成员代表大会闭会期间，行使对重大问题的决策。在小区管理方面，发挥志愿者队伍、自治小组等社区自治组织的作用，可以有效改善小区治安、卫生等软环境，并且可以在小区中起到良好的效仿和约束作用。通过社区自治组织的大力发展和居民的参与实践，居民的民主自治意识不断增强，自我管理、自我教育、自我服务的能力得到提升。

（三）进一步完善社区民主管理制度，健全基层民主自治运行机制。

目前，法律对社区居委会如何规范运作来达到民主自治的目标并没有明确的规定，要在实践中不断总结一些有效的做法，并用制度逐步固定下来，逐步建立起良好的民主自治运行机制。

一是建立社情民意表达机制。规范社区居委会办理居民事务和受理居民诉求的办法和程序，并对社区事务、专项服务和利益诉求的内容进行分类，对各类问题的处理情况进行跟踪监督，使社区居民自治形成规范、稳定和有效的工作机制。要充分发挥各级人大代表、政协委员在了解和掌握民意方面的优势，指导社区居委会建立定期代表、委员接待制度，引导居民群众通过人大代表、政协委员反映诉求，解决问题。

二是营造居民参与社区治理的环境。以法律的形式拓宽和保障居民民主参与的途径和渠道，鼓励社区居民参加社区居民代表大会或组成业主联合会、文体协会、志愿者协会等方式参与社区治理，增强居民对社区的心理认同感，激发居民参与社区治理的主人翁意识。

三是建立利益相关者的信任关系网络。通过邻里网络的信任、合作与互助，把自我利益和团结互助结合起来，为社区利益相关者合作治理提供良好的网络基础。积极探索网上论坛、民情恳谈、民意听证、社区对话等有效形式，鼓励社区居民和驻区单位广泛参与，切实保障社区居民的知情权、参与权、决策权、监督权。

随着社会主义市场经济体制的确立，利益的多元化和生活方式的多样化，居民的民主参与意识和维权意识逐渐提高，这也对基层民主自治提出了更高的要求。因此，在当前形势下，夯实基层民主自治的基础对于加强社区建设，构建和谐社区具有重要而深远的意义。