【摘要】当前，中国高等教育的加速发展与内外部环境的矛盾冲突对信访工作带来了诸多新的挑战和问题，需要高校在信访工作的观念、途径、方法和手段等各个方面进行全新的架构，特别是在挖掘信访资源方面加大探索创新的力度。本文从高校信访工作与群众工作具有天然相关性的角度出发，阐述了高校信访工作作为群众工作资源的可行性，在此基础上对信访工作作为群众工作资源用“四分法”进行了分析研究，并结合“四分法”就如何完善高校管理机制进行了探讨。

【关键词】信访工作；群众工作；资源优势；学校管理

当前,我国高等教育事业正步入由外延扩张转向内涵建设，由高等教育大国迈向高等教育强国的转折发展的历史新阶段，新一轮发展在带来机遇的同时，也带来了新的挑战，其中，改革和发展给高校所带来的新的内外部矛盾成为摆在高校信访工作面前的新任务，为此，进一步认识信访工作与群众工作的相互关系和内在关联，对于完善和创新高校信访工作，推动学校又好又快发展具有十分重要的意义。

一、高校信访工作与群众工作具有内在关联性

在新形势下坚持和贯彻党的群众路线，就必须把信访工作视为党的群众工作的重要组成部分，维护群众的合理诉求和合法权益，积极探索做好信访工作的规律、途径和方法。这是因为：

（一）信访工作本身就是一种群众工作

中国共产党党具有把信访工作作为党的群众工作重要组成部分的传统。1951年5月16日，毛泽东同志在中央办公厅秘书室《关于处理群众来信情况的报告》上批示:“必须重视人民的通信 ，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”邓小平同志在《高级干部要带头发扬党的优良传统》一文中指出：“相当一部分人反映的许多问题，按照党和政府的现行政策，是应该和能够解决的。但是，我们有少数同志对于这些应该而又能够解决的问题，却采取官僚主义态度，漠不关心，久拖不决，个别人甚至违法乱纪，搞打击报复。这是非常错误和不能允许的。”江泽民同志从我们党始终代表最广大人民根本利益的高度指出：“信访工作是我们党和政府发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道”,“各级党委和政府要切实加强对信访工作的领导，使其在加强社会主义民主与法治建设、密切党和政府与人民群众的关系中，发挥更大的作用。”胡锦涛同志把信访工作视作“构建社会主义和谐社会的基础性工作”，强调指出：做好新形势下的信访工作，必须牢记全心全意为人民服务的宗旨，“把加强教育、做好深入细致的思想工作同解决群众反映的实际问题结合起来，切实维护好群众的合理诉求和合法权益，为构建社会主义和谐社会做出应有贡献”。习近平同志在党的群众路线教育实践活动工作会议上指出：密切联系群众，是党的性质和宗旨的体现，是中国共产党区别于其他政党的显著标志，也是党发展壮大的重要原因。能否保持党同人民群众的血肉联系，决定着党的事业的成败。习近平同志在地方任职时曾说过“官员要敢于到矛盾多的地方上门去解决问题，真正变被动接访为主动服务，变上来解决为上门解决。领导干部对信访工作既要‘挂帅’，又要‘亲征’，通过下访，切实为民排忧解难。”

（二）高校信访工作作为群众工作具有特殊功能

高校作为现代社会组织架构中的重要组成部分，承担人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新四大任务。高校信访工作作为我国信访制度体系中的重要一环，是沟通广大师生员工，社会各阶层与学校党政及其职能部门的桥梁和纽带。当前，社会利益格局发生深刻调整，各种新老矛盾和利益诉求以更为纷繁复杂的直接或间接的方式对高校产生影响并在高校以共性和个性的方式体现出来，成为高校信访工作面临的新挑战。面对这些新挑战，如何正确认识并充分发挥和创新我党既有的群众工作资源，并在此基础上发挥信访工作作用，对于推动学校又好又快发展具有十分重要的意义。首先，高校信访工作是高校教职员工参与学校改革与发展的重要信息源，为推动学校发展，高校正进入改革发展的重要时期，改革必然会涉及学科建设规划、校院二级管理体制、人事制度和职称评审制度、人才培养模式创新等诸多方面改革，改革当然要遵循高等教育的发展规律，但改革也必须最大程度地与广大师生员工的期盼相适应。为此，改革和发展的决策，不仅需要制定前的反复调研、科学论证；更需要在实施过程中接受实践检验，不断优化。这个过程需要最大程度地汇集广大师生员工的合理化建议。无疑，科学、系统的信访工作对于帮助高校领导及时了解和化解学校工作中存在的问题和矛盾，积极引导师生有序参与学校管理，增强高校发展的动力和活力具有不可替代的作用。其次，高校信访工作是实现师生员工和社会力量实施对高校办学水平监督的特殊渠道。学校在办学过程中，未必能够完全保证所有的决策都是科学的；所有的制度都是合理的；所有的流程都是必须的；所有的员工都是尽责的；所有的服务都是高效的；所有的管理行为都是合规的。因此，信访工作对于加强对高校权力运行的监督和制约，对于预见、发现、防范、纠正学校办学过程中可能的各种过失和不足，促进学校各项工作的完善和改进具有不可或缺的作用。第三，高校信访工作是特定师生员工和其他利益相关者表达自身利益诉求，维护自身权益的自主选择渠道。随着经济社会的加速发展，广大师生员工和相关利益体的民主与法制观念逐步增强，当特定师生员工和相关利益体感觉基于他对学校管理的认知，自身权益或利益受到损害的时候，会自然而然地通过包括信访在内的各种手段来进行权益申诉，虽然，绝大多数情况下，这种申诉的利益诉求是利己的，但是，只要这种利益诉求最终被证明是合理的，客观上也会惠及其他利益群体而具有利他属性，同时，对推动学校的事业发展起到积极的推动作用。

二、高校信访工作作为群众工作资源的可行性

高校信访工作作为群众工作资源不仅是高校深化群众工作基础的客观要求，而且具有现实的可行性。

（一）高校信访工作主体具有丰富性

高校信访工作主体是指按照“分级负责、归口管理、谁主管谁负责”的原则，对信访事项的受理和矛盾化解等工作承担主要责任的各级单位及其负责人。与此同时，面对信访总量上升、信访问题日趋复杂多样的新形势，信访工作单靠信访部门的干部去做是远远不够的。因此，在实际信访工作中，高校内部各职能部门和各下属单位都需要广泛地参与其中。另一方面，面对着日趋复杂的信访形势，相当一部分信访矛盾已经超出了学校的工作范围，因此，高校作为负责任的事业单位组织，也应当本着群众路线和以人为本的工作思路积极协助信访主体找到矛盾化解的负责部门，对于涉法涉诉事项还可以引导信访主体诉诸与行政仲裁、行政复议或者法庭判决等途径。

（二）高校信访工作客体资源具有广泛性

高校信访工作客体是指依据《信访工作条例》对学校的教育管理等方面提出信访的公民、法人等个体。随着我国社会利益格局多元化态势的不断深入，高校信访工作客体也同步呈现多元化的态势。归纳起来，高校信访工作客体主要具有以下几方面的基本特点。第一，学生是高校信访工作客体的最主要组成部分。学生是学校教书育人的主体。学生信访事项直接反映了学校工作尚有待提高和完善的空间。第二，家长信访成为信访总量增加的重要来源。对学生家长而言，教育投资是近乎最重要的家庭投资，因此，家长信访体现的是社会各界对高等教育的需求和期盼。第三，校内教职工信访是突出信访的重要组成部分。利益格局多元化的大背景下，高等学校也不例外，因此高等学校的改革与政策出台如何平稳教职工的利益冲突也是群众工作的重要内容。第四，其他社会信访也呈现上升态势。这主要反映的是学校在国家转型期的面临的矛盾，高等学校作为事业单位必然要与社会的方方面面发生联系乃至冲突，所以妥善应对社会信访也是体现高等院校作为知识和文化制高点服务和引导群众承担社会责任的重要切入点。

上述四个方面的特点在使高校信访总量上升，信访矛盾化解难度增大的同时，也使得信访工作客体资源大为拓展，从而为高校秉承“坚持一切为了群众、一切依靠群众、从群众中来、到群众中去的工作路线”提供了难得的载体。

（三）高校信访工作渠道资源具有扩展性

基于高校信访工作的上述特征，对其的应对和矛盾化解也要相应地拓展工作渠道和工作资源。在这方面，已经有许多现成的经验值得借鉴和推广，归纳起来如下：第一，高校党支部是信访矛盾化解的重要工作平台。高校基层党支部是高等院校适应学校办学体制、内部管理体制、组织结构和党员队伍构成所成立的党务组织机构，其设置上与高校教学、科研、管理、服务等组织对应，形成了健全严密的组织网络。因此，对于其所在范围内的各类信访事项，能够快速做出反应，从组织的角度以“网状模式”综合各方面因素制定应对举措。第二，信访主体的同事与亲戚是帮助信访主体走出思维误区的重要力量。绝大多数的高校信访矛盾并非源自经济问题，而通常是由于对现行管理制度的多方位解读所产生的矛盾。例如，教育部对于考试作弊的处理有着明确的界定和惩处措施，但相当多的家长基于自己的价值观认为处罚过重或者以惩罚代教育等。而学生所在的学院则可以考虑与信访人的同事或亲戚进行沟通，通过“自己人”的劝导和说服来使信访人走出思维误区。第三，信访主体的工作单位是终止缠访和闹访的重要途径。我国建设法制社会的时间为期尚短，因此相当多的公民法制观念单薄，信访而不信法，甚至有许多的信访主体以各种极端手段来进行缠访和闹访以达到自己的目的。在这种情况下，通过与信访主体的工作单位的联系和沟通或可实现通力合作的效果，从而使信访主体的行为有所顾忌和收敛，最终有利于矛盾的化解。

三、基于信访作为群众工作资源的“四分法”研究

要发挥信访工作作为群众工作的资源，有必要对高校所可能涉及的信访事项做一定的分类研究，以便对不同信访事项的资源属性有更深入的了解，从而有利于高校管理工作的针对性改善。

（一）总体合理类信访事项的相关属性

总体合理类信访是指信访主体对学校各项工作所提出的建设性意见，在很大程度上合情合理合法且富于建设性，同时囿于个人立场的局限而在操作中需要适度予以修正。在学校的各类信访事项中主要指教师、家长和学生对学校管理工作的合理化建议，社会组织对学校教学、科研和社会服务等方面工作的一些反馈等等。总体合理类信访事项具有以下特点。第一，“合理化”的建议占据主流，这是总体合理的基础所在。第二，需要对其中的非建设性意见予以规避，总体合理类信访事项中依然存在一些不尽合理或缺乏操作性的成分。第三，对于完善学校管理大有裨益，需要予以采纳和践行。第四，与群众工作的关联度较大，应认真总结并形成专题研究报告，为领导科学决策、为部门及时改进工作提供有力的参考依据。

（二）总体不合理类信访事项的相关属性

总体不合理类信访事项是指一件信访事项的诉求明显超出学校可接受限度或者缺乏可操作性，但在某一环节上具有细小的合理性。这一类信访事项主要是指学生与学生家长对学校管理制度的片面解读、历史遗留问题以及校内教职工的个性化建议等。这一类信访事项在操作中需要信访接待部门和校内各部门对信访主题进行耐心的说服，防止其围绕该事项中的细微合理性来扩大其不合理的一面，通常具有如下特点：第一，总体不合理是其最根本特征，而不能过分偏重其细微的合理性。第二，细微的合理性仍然需要高度重视，防止因小失大。第三，有利于学校管理制度的完善。在应对和化解该类信访矛盾中，可以促使学校及时发现信访事项合理之处所反映出的管理漏洞和疏漏，从而及时查遗补缺实现管理和服务机制的完善。

（三）完全不合理类信访事项的相关属性

完全不合理类信访事项是指一件信访事项于情于理与法都难以自圆其说，同时信访人可能还对信访事项的事实进行选择性的描述从而呈现对己单方面有利的断章取义。主要是指学生和学生家长对学校的不合理要求和个别社会单位对学校的非法要求等。其通常具有如下特点：第一，其并不具备需要化解的矛盾，也不具备问题解决的可行性。第二，应对需要慎重，如果任由其发展将可能导致缠访、闹访。

第三，对学校的正常工作可能构成一定的干扰和影响，因此该类信访发生后，学校相关部门应当从制度设计上进行完善，最大限度地防止民粹化倾向等伪群众诉求成为信访事项。

（四）正向激励类信访事项的相关属性

正向激励类信访事项是指校内教职工、学生、学生家长和社会各界对学校某项工作的肯定、感谢和表扬。因此，正向激励类信访在分类上主要指感谢和表扬类信访。其对于学校的工作由如下几个方面的推动作用。一是有助于增强学校教职员工的凝聚力。教职员工因学校或者校内部门的工作感到满意，出于感激而通过口头或者书面的方式对学校或部门的工作做出表扬或者感谢，这一方面说明该工作符合员工的需求或者能够帮助员工解燃眉之急；另一方面，该员工对学校的组织认同度会大大加强，进而有助于提升学校教职员工的凝聚力和向心力。二是有助于学校管理育人和服务育人。学生对学校提出感谢或者肯定，这首先说明一项工作契合学生的需求，但更重要的是，学校在对学校标示感谢的同时，其也感受到了学校以人为本和以学生成才为本的教育理念，一方面可以提升学生爱校荣校的凝聚力，更重要的是这一过程的育人作用，可能会发挥比课堂教学更为显著和持续的效果，使学生对以人为本和服务的理念有着更为深刻和切身的体会。三是有助于增加社会声誉和社会影响力。家长或者社会各界对学校的工作提出感谢或者表扬将使学校的工作机制或者理念得以走出校门，这在信息化的现代社会尤其重要，因为高等学校作为社会的组成部分其外部形象已经成为重要的软实力，而外部的肯定则印证了学校工作与社会期望的契合程度，从而可以大大有助于学校明确在内部管理等方面的改革和完善的方向。

四、“四分法”与高校管理机制的完善

如前所述，高校正处于从外延扩张转向内涵建设的关键转型期，应充分发挥信访工作作为群众工作的资源优势，将信访工作纳入高校改革和创新的总体部署，以期实现矛盾解决机制与高校管理机制的互通共赢。

（一）总体合理类信访事项与管理机制的补缺

随着高校各项改革的不断深入，高校信访工作正面临越来越多的新问题新矛盾，这些问题和矛盾涉及教育教学、人才培养、管理体制、人事制度等方方面面。而在合理类信访事项的背后，必然反映了现实中存在的不合理因素，比如“学校在制定相关政策上的不完善、决策程序上的不民主、不规范以及校（院）务公开机制的缺失等，往往成为诱发信访活动的主要原因”[1]。

管理体制的完善往往是渐进型的，需要依据运行过程中的问题加以调整。对于总体合理类信访事项，除了信访者自身的合理利益诉求的之外，有些信访事项直接提出了关于学校行政事务处理、政策调整方面的意见和建议，成为学校政策调整与变动的一个参考视角。因此，信访部门对这些合理意见和建议的及时确认、处理，实际上是一种有益而积极的双向交流。一方面信访案件中包含的丰富信息，可以对在学校管理过程中存在的问题做出积极反馈，弥补和消除政策、制度制定和实施过程中存在的瑕疵，从而完成信访信息对决策的修正完善功能；另一方面也为师生员工提供一条利益表达的路径，积极引导师生有序参与学校管理，为学校的管理和发展提出意见和建议，进一步健全和完善学校管理机制。

（二）总体不合理类信访事项与管理机制的前瞻性改进

在总体不合理类信访事项中，信访诉求中合理成分与不合理成分相互交织、纷繁复杂，却又往往折射出相关领域的疑难问题。面对这些疑难问题，应通过建立科学有效的信息分析和运用机制，实现学校管理机制的前瞻性改进。具体而言，决策者应把握信访事项中合理成分对学校管理的有益启示，及时察觉和准确诊断在政策制定执行方面的盲区和失范行为，将信访主体合理合情合法的诉求纳入政策和制度的决策过程，使得信访工作从解决单个信访问题，逐步转化为通过管理机制的前瞻性改进来批量化解信访矛盾和问题。

对总体不合理类信访事项的研究和反思不仅为对学校管理机制的前瞻性改进提供了生动素材与深刻启示，反过来，学校管理水平的优化又可以从源头上实现对不稳定因素的监控，预防和规避不合理信访的产生。

（三）完全不合理类信访事项与管理机制的权威树立

对于完全不合理类信访事项，则应正确认识和把握其特点及成因，采用疏导教育和依法办事相结合的工作方式，不断完善信访工作的程序和制度，搭建起公正高效、科学合理的信访工作框架，从制度上强化信访工作的合法性、树立管理机制的权威性。首先，要建立沟通对话机制。注重政策出台前的意见征求，让群众可以及时、适当地提出不同意见和宣泄不满情绪，减缓和避免基层群众和学校层面的直接对抗，将无序的个人利益诉求纳入到有序的表达渠道上。其次，要健全公开处理机制。要建立健全信访工作的公开处理机制，让群众有序参与信访诉求的处理，营造公正、透明的信访环境，提高信访工作的认可度和公信度。再次，要完善监督评价机制。要加强对信访事项办理的过程监控，健全科学的质量评价体系与奖惩机制。通过提高制度执行力，维护信访制度的权威。

（四）正向激励类信访事项与管理机制的正强化

正强化又称积极强化，即用某种有吸引力的结果对某一行为进行奖励和肯定，以期在类似条件下重复出现这一行为。在管理中，就是奖励那些符合组织目标的行为，以便使这些行为得以进一步加强，重复出现，从而有利于组织目标的实现。[2]正向激励类信访事项对管理机制的正强化，实际体现在微观和宏观两个层面。在微观层面，正向激励类信访事项有助于促进信访人和信访部门之间的良性互动。对于信访部门而言，通过对信访工作的肯定，引导他们对自身的岗位和承担的工作形成专业性的思考，从而产生一种进一步完善信访工作的内在动力；对于信访人而言，则增强了他们对信访工作的信心，有助于引导其采取理性合法的表达方式来反映自身的利益诉求。在宏观层面，正向激励类信访事项树立了正面典型，促使信访工作中的成功经验融入体制建设从而形成制度力量，实现将信访工作的作用从化解矛盾冲突拓展到完善学校的管理体制、服务学校的改革和发展方面。

作者：董伊金、马俐俐、李少丹、徐玲丽

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[1] 陆锦冲,丁建生. 刍议高校信访监督机制的创新[J].人民论坛,2011(8).

[2] MBA智库百科: 正强化. [2013-08-19]. http://wiki.mbalib.com/wiki/%E6%AD%A3%E5%BC%BA%E5%8C%96.